Dans le domaine de la coopération internationale, le travail en contextes autoritaires est devenu la norme. En 2019, près de huit dollars sur dix dépensés dans le cadre de l’aide publique au développement (APD) ont été alloués à des projets localisés dans des régimes autocratiques (OCDE), reflet d’une évolution mondiale vers l’autoritarisme à l’échelle de la planète. Et cette tendance s’est probablement accentuée depuis puisqu’en 2024, pour la première fois en vingt ans, les régimes autocratiques ont dénombré les démocraties (V-Dem 2025).
Un tel environnement de travail amène inévitablement son lot de dilemmes et de compromis. Comment assumer nos mandats sans donner l’impression de légitimer des gouvernements non démocratiques? Comment soutenir la société civile locale sans la sursolliciter ni la mettre en danger? Et comment garantir la pérennité de nos interventions sans créer de structures parallèles ou de nouvelles dépendances?
Face au nombre croissant de pays partenaires assistant au recul de leur démocratie, la Direction du développement et de la coopération (DDC) a lancé en 2019 un parcours d’apprentissage sur le travail dans des contextes autoritaires. Ce processus visait à combiner les leçons issues de bureaux de coopération du monde entier, des propres recherches de la DDC et des documents stratégiques pertinents (p. ex. Cheeseman and Derosiers, 2023). Ces travaux ont ensuite nourri le dialogue stratégique au niveau mondial, en particulier au sein du Comité d’aide au développement de l’OCDE.
Comprendre l’autoritarisme
L’autoritarisme n’est pas un phénomène uniforme. Les typologies de régimes offrent un point de départ, mais pour véritablement comprendre ces systèmes, il faut examiner la distribution du pouvoir, tant au sein du régime lui-même qu’entre le gouvernement et les autres acteurs économiques, sociaux et politiques. Les États développementalistes autoritaires à forte capacité d’exécution posent d’autres difficultés que les régimes plus fragiles, caractérisés par une fragmentation des élites ou une faible capacité de résultats en matière de développement.
La montée de l’autoritarisme peut elle aussi suivre différentes trajectoires. Une transition rapide, provoquée par un changement non constitutionnel du régime en place (un coup d’état, par exemple), attire généralement l’attention de la presse étrangère et une forme de pression internationale. Ces événements déclencheurs bien repérés permettent parfois une action rapide et coordonnée, mais ils peuvent aussi être à l’origine de mesures symboliques visant à apaiser l’opinion publique nationale et dont la valeur à long terme peut être discutable. Dans le cas d’une érosion progressive de la démocratie, les choses ont tendance à se dérouler plus silencieusement. Mais la situation peut être tout aussi délétère. Les deux tendances s’accompagnent fréquemment de reculs en matière d’égalité des sexes et se manifestent par exemple à travers des dispositions annulant les acquis juridiques en matière de droits et de santé sexuelle et reproductive.
Les réponses de la DDC
Certains donateurs choisissent de se retirer totalement en cas de ruptures autoritaires, mais l’expérience de la DDC montre que le maintien d’une présence capable de composer avec les circonstances est un moyen de protéger sa crédibilité, permet de conserver la confiance des homologues locaux et peut in fine sauvegarder les acquis à long terme en matière de développement.
Autrement dit, notre réponse doit être aussi variable que les trajectoires autoritaires. En cas de dégradation progressive de la démocratie, la coopération internationale de la Suisse a opté pour une adaptation incrémentale: mieux valait réviser les partenariats avec les gouvernements plutôt que de les interrompre. Son travail s’est alors concentré sur des interventions techniques ou locales, moins exposées politiquement, et diversifie les partenariats afin d’inclure les OCS, le secteur privé et les médias indépendants. En revanche, en cas de brusque recul, la réponse a été plus drastique: gel ou réduction des programmes avec les autorités centrales, renégociation des portefeuilles conclus avec les gouvernements pour que ceux-ci n’aient plus la gestion directe des fonds, multiplication des engagements avec des acteurs pluriels et non gouvernementaux, en dépit de restrictions plus nombreuses. Dans les deux cas de figure, l’étroitesse de la coordination avec les ambassades, les autres donateurs et les partenaires locaux s’est avérée essentielle pour réévaluer le contexte et définir une raison claire de maintenir l’engagement. Ces principes d’engagement constituent un socle de communication cohérente entre les différents acteurs; ils contribuent également à garantir la fidélité aux valeurs cardinales qui guident notre coopération.
Afin d’aider les représentations suisses à s’orienter dans de tels contextes, la DDC a rédigé une note d’aide au travail. Ce document définit les principes, les paramètres de risque et les champs d’action permettant aux bureaux locaux d’imaginer des réponses sur mesure.
Cela a permis de générer plusieurs enseignements clés:
- Les compromis doivent être faits de manière transparente: le choix du maintien de l’engagement et de ses modalités reflète des priorités plus larges en matière de politique étrangère et de tolérance au risque. Le maintien peut être source de conflit entre les différents mandats figurant dans la Constitution suisse, comme la lutte contre la pauvreté et la promotion de la démocratie, car, bien qu’il puisse profiter aux populations vulnérables, il peut aussi donner l’impression que les principes démocratiques peuvent être bafoués sans conséquence.
- Les États ne sont pas des blocs monolithiques: même dans les systèmes les plus autoritaires, il existe parmi les acteurs réformistes et les autorités territoriales qui adhèrent aux valeurs et principes reconnus sur la scène internationale des poches sur lesquelles s’appuyer. Choisir de suspendre la coopération avec les autorités centrales ne veut pas forcément dire stopper tout engagement. En repérant et en soutenant ces acteurs, on maintient des espaces propices à un changement positif, certes modestes par leur taille, mais importants pour le message qu’ils portent.
- En cas de déclin progressif, la réponse passe par l’anticipation: en l’absence de déclencheur clair (comme un coup d’État), la réaction la plus courante est l’adaptation incrémentale, alors qu’il faudrait davantage de réponses proactives et décisives. Afin d’encourager cette anticipation, l’OCDE s’est appuyée sur l’expérience de terrain de la DDC pour mettre au point un manuel permettant de repérer les premiers signaux d’alerte. Le document est en cours de finalisation et devrait être publié au premier semestre 2026.
- Réhumanitarisation ou approche nexus: en cas de détérioration du contexte politique, un réflexe répandu consiste à se rabattre sur l’aide humanitaire, perçue comme moins politique. Cela va cependant à l’encontre de l’approche du triple nexus, qui recommande une intégration stratégique des efforts d’aide humanitaire, d’aide au développement et de promotion de la paix pour un impact durable. Certes, le recours à la seule action humanitaire évince certains dilemmes politiques mis en évidence plus haut. Mais comme le relève le NRC, en se retirant de l’engagement au sens large, on expose les acteurs humanitaires au risque de devenir la seule interface avec les autorités locales, qui peuvent les «instrumentaliser» pour mettre en avant leurs préoccupations politiques, compromettant leur neutralité et leur efficacité opérationnelle.
- Les ambitions doivent correspondre au contexte: lorsque la pression politique se fait plus forte et que l’espace civique se réduit, il faut savoir ajuster nos attentes en termes de transformation et de résultats rapides. Notre travail doit être guidé par une vision claire de ce qui est faisable dans le contexte politique donné et viser des progrès modestes, mais cumulés.
Et maintenant?
Depuis le lancement du parcours d’apprentissage de la DDC il y a six ans, le contexte internationale a profondément évolué. Les gouvernants autoritaires se montrent de plus en plus confiants et solidaires entre eux, ayant tous en commun une vision qui limite l’espace civique. L’émergence d’un ordre multipolaire, caractérisé par de nouvelles puissances affirmées et par une adhésion sélective aux normes internationales, ébranle et complexifie la coopération au niveau mondial. L’époque, marquée par les contraintes financières, la concurrence des enjeux nationaux et la remise en cause affichée des droits humains et des principes démocratiques qui sous-tendent traditionnellement la coopération internationale, place le développement international face à des défis parmi les plus difficiles de son histoire. La principale difficulté sera de maintenir une coopération au développement efficace et structurée par des principes forts dans un environnement marqué par l’érosion des approches traditionnelles de l’influence. Il faudra savoir faire preuve de patience, se montrer adaptable sans déroger aux principes cardinaux et imaginer des partenariats innovants pour préserver le potentiel de transformation de la coopération au développement.